韩长赋:大城市发展现代农业的几个问题
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韩长赋:大城市发展现代农业的几个问题

大城市的农业是现代农业的一种重要类型,也是“菜篮子”工程建设的重点,需要加大改革创新力度,加强分类指导。最近,结合学习贯彻党的十八届三中全会、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议和习近平总书记一系列重要讲话精神,我就围绕大城市怎么发展现代农业的几个问题做了一些思考。

一、关于新形势下发展都市现代农业

2012年年初,国务院颁布了《全国现代农业发展规划(2011-2015年)》,同年4月农业部在上海首次召开了全国都市现代农业现场交流会。从全国来看,两年多来各大城市认真落实党中央、国务院有关加快发展现代农业的决策部署,结合实际,开拓创新,在许多方面取得了积极进展。有的坚持统筹城乡发展,把都市现代农业纳入城市经济社会发展总体规划,扶持力度明显加大。有的突出保供和增收两个重点,促进服务城市、繁荣农村、富裕农民相结合,农业发展质量和效益明显提高。有的加快农业经营体制机制创新,着力培育具有城郊特点的新型经营主体,发展活力明显增强。有的充分发挥大城市财力雄厚的优势,加强粮田菜地、科技信息等建设,物质技术装备水平明显提高。还有的加强示范园区建设,聚集资本、人才、科技等要素,示范带动作用明显增强。各地的好做法,为发展都市现代农业探索了路子、积累了经验。
都市农业环绕在大城市周边,受工业化、城镇化影响最直接。尽管都市现代农业发展水平高于传统农区,但与大城市的工业化、城镇化发展水平相比,仍有很大的差距,工农、城乡不均衡的问题仍然十分突出,农业现代化仍是“四化”同步的短板和薄弱环节。如果把“四化”比作一匹骏马的四条腿,现在是三条腿长,一条腿短,而且这条腿还是后腿。今后,随着工业化、城镇化的快速发展,农业和农村本已相对缺乏的土地、资金、劳动力等要素,会大量向工业和城市流动。如不尽快建立起城乡要素合理配置机制和平等交换关系,大城市城乡发展差距将进一步拉大。
党的十八大以来,中央着眼于加快推进社会主义现代化、全面建成小康社会大局,就“三农”问题、城乡一体化发展提出了许多新论断新要求,为都市现代农业发展指明了方向。党的十八大强调,城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径,要促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展。十八届三中全会进一步指出,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍,要加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。中央城镇化工作会议和中央农村工作会议再次强调,要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,统筹推进新型城镇化和农业现代化。习近平总书记强调指出,要处理好工业化、城镇化和农业现代化的关系,做到工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调;我们既要有工业化、信息化、城镇化,也要有农业现代化和新农村建设,两个方面要同步发展。李克强总理也指出,新型城镇化与农业现代化相辅相成,任何时候,我们都必须充分发挥农业现代化在“四化”同步中的支撑作用。中央这些重大决策部署,是指导我们推进都市现代农业科学发展的重要遵循;中央强调“四化同步”,大城市应该在这个方面有所作为。
大城市经济发展水平高,财力比较雄厚,科技、人才、资本等要素比较集中,市场需求空间比较大,有条件、有能力实现工业反哺农业、城市支持农村,促进城乡要素平等交换和均衡配置,推动都市现代农业发展走在全国农业现代化的前列。中国幅员辽阔,各地区又有很大差别,所以农业现代化一定是梯度发展,应该是条件好的地区走得快一点,包括沿海发达地区、大城市郊区,还有垦区,这三大区域的现代农业建设是有条件走在前面的。我们希望,经过努力争取到2020年,都市现代农业率先实现三个目标:一是率先实现农业现代化,成为“菜篮子”产品重要供给区、农业先进生产要素聚集区、农业多功能开发先行区、农业标准化样板区、农产品物流核心区和生态农业示范区。二是率先实现“三农”协调发展,使农业综合生产能力明显增强,农民收入持续较快增长,农村公共服务水平大幅提升,真正实现农业强、农村美、农民富。这是习近平总书记在中央农村工作会议上提出的一个愿景。三是率先实现“四化”同步发展,农业现代化对工业化、城镇化的基础支撑作用进一步增强,工业化、城镇化、信息化对农业现代化的带动作用进一步加大。
实现以上三大目标,关键要准确把握都市现代农业的内涵,充分发挥“服务、生态、优质、科技、富民、传承”六大功能,着力在以下方面推进和发展。
一是服务城市的农业。都市现代农业的首要任务是最大限度满足城市居民的食品需求,要发挥距离城区近、运输半径短的优势,主要发展生鲜农产品,重点保“菜篮子”“果盘子”“奶瓶子”。对于像哈尔滨、长春、石家庄等这样的大城市,不仅要抓好“菜篮子”,还要抓好“米袋子”,稳定发展粮食生产,不断提高粮食综合生产能力。
二是宜居生态的农业。都市现代农业融生产、生活、生态功能于一体,稻田是人工湿地,菜园是人工绿地,果园是人工园地,麦田可抑制扬尘,都发挥着“都市之肺”的生态涵养作用。应当通过发展生态农业、循环农业,促进环境明显改善,让城乡居民清晨能呼吸到新鲜的空气,白天能看到蓝天白云,晚上能仰望满天繁星。北京最近打造绿色生态,人人能够望星空的理念是很好的。
三是优质高效的农业。大城市农业基础条件好,设施装备水平高,市场流通体系比较健全,可通过标准化、专业化、规模化生产,大力发展农产品精深加工,延长农业产业链条,培育一批知名品牌,提高农业效益。
四是科技创新的农业。大城市要充分发挥科技资源集中、技术人才聚集的优势,推动产学研结合,以市场需求为导向,以企业为主体,以种业为重点,加大科技创新和应用力度。大力推进信息化与农业现代化的深度融合,加快物联网等现代信息技术集成应用,大力发展智慧农业,让农业搭上信息化快车、实现跨越式发展。
五是富裕农民的农业。目前,大城市还有相当数量的农业人口,城乡居民收入水平仍有较大差距。要大力发展优势特色农业,搞好农产品营销促销,支持发展餐饮服务、休闲观光等新型业态,广辟农民增收渠道,促进农民收入较快增长。
六是传承农耕文明的农业。发展都市现代农业,要保护好农村历史文化和自然景观,保持乡村特色和乡风民俗。农村不仅要成为农民幸福生活的美好家园,还要成为城市居民休闲度假的世外桃源、心灵寄托的精神家园,让城市居民望得见山、看得见水、记得住乡愁、体验到农事。
发展都市现代农业,关键是领导重视、摆上位置,要体现在领导精力上、落实到资金投入上。大城市有的是小郊区,有的是大郊区,还有的是粮食主产区。不论是哪种类型的大城市,农业都要始终加强,不能忽视,不能放松,更不能放弃;城乡统筹和城乡一体化发展,并不是没有了农民就是统筹一体,这个不符合中央的指导思想,就连上海这样的大城市,农村农业农民数量虽然不多,但还是在加快农业发展,提升农业现代化水平。要把农业农村发展纳入城市发展总体规划,并且放在优先位置,在推进都市现代农业建设上有一些硬措施,在促进新农村科学发展上有一些实办法,做到公共财政向农业倾斜,公共设施向农村延伸,公共服务向农民覆盖,努力缩小工农、城乡差距,实现城乡一体化发展。

二、关于扎实推进“菜篮子”工程建设

加强“菜篮子”工程建设,落实好“菜篮子”市长负责制,确保“菜篮子”产品稳定供给,保障和改善市民生活,是中央对城市工作的要求,也是发展都市现代农业的重中之重。早在1988年,中央就启动实施了“菜篮子”工程,实行“菜篮子”市长负责制。为满足城乡居民对“菜篮子”产品日益增长的需求,2010年中央又作出实施新一轮“菜篮子”工程的重大决策,强调继续坚持“菜篮子”市长负责制。20多年来,“菜篮子”工程建设成效显著。这表明,“菜篮子”市长负责制符合国情,是切实可行、管用的。
按照国务院关于推进新一轮“菜篮子”工程建设的部署要求,近年来,农业部会同“菜篮子”食品管理部际联席会议成员单位,编制发布了新一轮“菜篮子”工程建设、全国蔬菜产业发展等规划,增加投入,推动出台了一些扶持政策,扎实推进蔬菜、水果、茶叶标准园,畜禽标准化规模养殖场、水产健康养殖示范场等“三园两场”创建活动,加强海南、广西等“南菜北运”基地建设。同时,启动实施了北方城市冬季设施蔬菜基地建设项目,在部分地区开展稳定发展“菜篮子”产品延伸绩效管理试点,取得了积极进展。各大城市认真履行“菜篮子”市长负责制,推进“菜篮子”工程建设,生产稳定发展,品种日益丰富,质量不断提高,市场体系逐步完善,总体上保障了蔬菜供应和市场稳定。
但是,应当清醒地看到,“菜篮子”工程面临一些新情况新问题。一是保障均衡供给的压力越来越大。随着工业化、城镇化进程加快,大城市土地、水等资源约束更加凸显,城市人口快速增加,买菜吃的人多了,消费需求刚性增长,消费结构不断升级,保障有效均衡供给的压力日益加大。尽管我国目前蔬菜生产规模大,全国每年蔬菜播种面积超过3亿亩,人均每天占有量1.4公斤,是世界第一;但浪费很多,比如超市的大白菜2块钱一斤,但那不是白菜,是白菜心,消费结构升级是一个趋势。二是确保质量安全的压力越来越大。工业“三废”和城市生活垃圾对农田和灌溉用水造成污染,加上农业面源污染,严重影响农产品质量安全。同时,城乡居民对农产品质量安全的期望和要求越来越高,可以说是“零容忍”。这几年发生的镉大米、毒豇豆、毒生姜等事件,给生产和消费造成了很大影响和损失。我们搞农业的有这样的体会:在计划经济时期,搞农业只有一个自然风险;改革开放后的市场经济,又增加一个市场风险,有可能你丰收了也卖不掉;进入小康阶段,虽说不是增加但是新的风险——安全风险。也就是说,我们肩上扛着三个风险:自然风险、市场风险和质量安全风险,质量安全问题主要突出表现在“菜篮子”上面。三是保持价格平稳的压力越来越大。“菜篮子”产品供给容易受到季节、气候、周期、流通等多重因素的影响,价格波动比较明显。比如生猪,目前全国平均价格每斤5块钱左右,四川在4块多钱,一公斤不到9块钱,仍处于本轮猪周期的低谷。同时,有的城市把生产甩给主产区,供给依赖大市场,运输距离越来越远,流通环节多,导致流通成本大幅增加,也加剧了价格波动。
面对这些新情况新困难,我们必须坚持把“菜篮子”作为一项民生工程来抓,采取针对性措施,加大推进力度。重点要抓好以下五个方面工作。
一是确保菜地面积基本稳定。国务院决定实施新一轮“菜篮子”工程,主要是针对一些大城市大量占用菜地,蔬菜自给率不断下滑,给城市居民特别是低收入群体的生活带来较大影响,所以我们保“菜篮子”首先得保菜地,“皮之不存,毛将焉附”。要落实最严格的耕地保护制度,优先将城市郊区菜地划入永久基本农田,确保菜地面积不减少、用途不改变、质量有提高,力争人均不低于1分菜地。上海在这方面作出了积极探索,将蔬菜面积最低保有量作为区县绩效考核的重要指标,狠抓地产蔬菜特别是绿叶菜,确保有效供给,绿叶蔬菜自给率达90%以上。上海的经验表明,大城市保蔬菜,首先是保绿叶菜。
二是强化生产能力建设。拎好“菜篮子”,关键是建好“菜园子”。要在确保粮食生产基本稳定的基础上,重点抓好蔬菜、禽蛋、鲜奶等鲜活农产品生产,加强基地建设,稳步提高自给能力。同时,在外埠与主产区建立稳定的产销关系,增强均衡供给能力。要大力发展设施蔬菜,推进园艺作物标准园创建,加强畜禽、水产标准化规模养殖场建设,强化新品种繁育与推广,推行工厂化育苗,加大新机械研发应用力度,开展农业信息技术服务,提升“菜篮子”生产管理水平。
三是强化质量安全监管。农产品质量安全不仅是经济问题,还是社会问题,甚至是政治问题。要坚持用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,确保人民群众“舌尖上的安全”。要坚持生产和监管两手抓,在生产上,重点是深入推进农业标准化生产,确保从投入品到采收全过程都做到依标生产、安全可靠;在监管上,重点是加快建立农产品质量安全追溯体系,确保从田间到餐桌各环节的责任可追究。就是说,城市的“菜篮子”要抓标准化的生产,要抓追溯体系的建设;如果“菜篮子”产品的生产过程是可控制的,流通过程是可追溯的,安全就是有保障的。这两个方面,大城市都有条件率先实现。
四是完善市场流通体系。现在“菜篮子”产品生产的一个突出问题是,城市居民买得贵,而农民卖得贱,两头都不满意。主要原因在于流通成本太高。长期以来,我们对抓生产还是有一些办法,但对市场流通重视的不够,现在要下决心补上这块短板。这方面,海南省、武汉市和寿光市都作了一些积极探索。要加强“菜篮子”产品产销全过程监测预警,及时发布动态产销信息,引导农民合理安排生产,避免一哄而上、盲目跟风导致的价格暴涨暴跌。统筹规划批发市场建设,扶持发展农产品电子商务,落实好“绿色通道”政策,发展农社、农校、农超对接和社区便民菜市,促进货畅其流,切实把流通成本降下来。
五是完善调控保障机制。保障“菜篮子”产品有效供给,既要发挥市场在资源配置中的决定性作用,又要更好发挥政府的调控作用。要综合运用财政、价格、税收、保险等手段,引导社会资源合理配置到“菜篮子”产品产销的各个环节。探索建立重要“菜篮子”产品调控目录制度,进一步发挥副食品价格调节基金作用,价格过低时补生产者,价格过高时补市民。完善重要“菜篮子”产品储备制度和应急保障机制,建立健全“菜篮子”产品灾害、价格保险制度。
加快推进新一轮“菜篮子”工程建设,核心是保障城乡居民“菜篮子”产品的有效安全供给,重点是冬季、北方和大城市,关键是落实好“菜篮子”市长负责制。各位市长应承担起四个责任:一是保障供给的责任,主要是稳定提高蔬菜、鲜奶、禽蛋、肉类等鲜活农产品的自给能力;二是质量安全的责任,确保不发生重大农产品质量安全事件;三是应急保障的责任,在发生重大突发事件时,确保市场供应不断档、不脱销;四是市场调控的责任,确保“菜篮子”产品市场价格在合理区间运行,平衡好农民和市民、产区和销区的利益。为此,农业部正在会同有关部门按照今年中央1号文件关于“建立健全‘菜篮子’市长负责制考核激励机制”的要求,研究起草《关于建立“菜篮子”市长负责制考核机制的指导意见》。

三、关于加快构建新型农业经营体系

发展都市现代农业,要依靠“两个创新”,一个是科技创新,一个是体制创新。大城市经济社会发展快,农民就业机会多,人地矛盾也突出,客观上对创新农业经营体制机制的要求更为迫切。同时,大城市城乡融合程度深、带动力强,有条件在农村改革上率先取得突破。对都市而言,深化农村改革、创新农业经营体制机制,最紧迫的任务是加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。要坚持农村土地集体所有,坚持家庭经营的基础性地位,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,推动农业经营方式和主体创新,使生产关系更好适应生产力发展要求,为都市现代农业发展提供制度保障。重点要把握好五个方面:
一要维护好农民的土地权益。大城市是我国城镇化发展的重要支撑,扩张速度快,占用耕地多,村改居面积比较大、征地矛盾突出,要把维护好农民土地权益作为构建新型农业经营体系的首要任务。一方面,要实行最严格的耕地保护制度。大城市也要承担保护耕地的责任,工业发展和城镇建设要尽量不占、少占基本农田,特别是花了很大代价建成的旱涝保收高标准农田和城郊的稻田、菜地。大城市要带头划定永久基本农田。另一方面,要维护好农民的土地财产权益。土地是农民最重要的经济权益、最大的一块财产。大城市土地资源稀缺,市场价值高,增值潜力大,农民对土地更珍惜、更看重。要通过农村土地承包经营权确权登记颁证,把承包权更加明确地落实到农户,让农民吃上“定心丸”。这项工作正在扩大试点、稳步推进。考虑到与传统农区的差异,大城市近郊区可以确权确地,也可以确权确股不确地。大城市农村集体经济资产多,有条件的地方,可开展以股份合作为主要形式的农村产权制度改革,把农民在集体经济组织中的财产权益清晰化、股份化。同时,要改革征地制度,保障农民公平分享土地增值收益。
二要积极稳妥引导土地有序流转。大城市郊区的农民人均收入高,许多农民不再以务农为主要职业,土地流转速度快、规模大,北京、上海等城市流转比例已超过50%。土地流转使得土地承包权主体同经营权主体发生分离,这是我国农业生产关系变化的新趋势。顺应这个新趋势,要在稳定农村土地承包关系的基础上,探索所有权、承包权、经营权“三权”分离,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权。在这种产权结构下,流转的是农户承包土地的经营权,并不涉及土地的集体所有权和农户的承包权,可以更好地解决现行经营体制与土地流转相容的问题。
引导土地有序流转,目的是发展规模经营。需要强调指出的是,土地流转和规模经营不能脱离人多地少的基本国情,应当与农民转移速度相适应,与当地农业技术装备水平相适应,与社会化服务和主体经营能力相适应,不是规模越大越好,更不是进度越快越好,处理不好,容易引起矛盾和纠纷。土地流转和规模经营要尊重农民意愿,坚持依法自愿有偿原则,不能强制推动、包办代替,搞一刀切。政府主要搞好指导服务,加快建立健全土地流转市场,推动土地流转在公开市场上公开、公正、规范运行,确保不违背农民意愿、不损害农民利益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。
三要加快培育新型农业经营主体。大城市农业的功能布局、产业结构与一般农区有所不同,往往既有粮食功能区、果蔬功能区,也有养殖功能区、加工流通功能区,这样才能满足城市多样化的需求。不同的领域、不同的行业,其经营形式也各不相同。从各地实践看,粮食等大田作物生产适宜搞专业大户、家庭农场,蔬菜水果生产适宜搞“农户+合作社”,畜禽水产养殖适宜搞“龙头企业+规模农户”,农产品加工流通适宜搞“龙头企业+合作社+农户”。这些经营主体各有优势,代表了现代农业的发展方向。具体采取何种形式,要从当地实际出发,让农民自主选择。比如,上海市松江区着力培育粮食生产家庭农场,去年底已有1200多家,占水稻种植总面积的90%。总的看,目前各类新型经营主体均处于起步阶段,需要加大扶持力度,帮助他们解决金融保险、设施用地、储藏保鲜、田头加工等实际困难。
都市农业效益好,工商资本投资的积极性高,我们是鼓励欢迎的。但需要指出的是,工商企业进入农业,应着眼于服务、带动农民,而不是取代农民、兼并土地。通俗地讲,就是“老板要带动老乡,不是代替老乡;农家乐不仅是老板乐,更要让农民乐”。工商企业应重点发展种苗、饲料,农产品收购、储藏、保鲜、加工、销售和设施农业,以及种养业副产品和废弃物加工处理等,带动农户特别是规模种养农户,实现合理分工、增值增效、共生共赢。各地要制定准入和监管办法,坚决防止工商资本假借租赁农户承包地搞规模种养的名义,变相搞庄园、建别墅、修度假村。
四要健全完善农业社会化服务体系。都市现代农业是一二三产融合的新型业态,领域更广阔,主体有规模,对社会化服务需求更高、更迫切。要坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向,加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。都市农业组织化、标准化、市场化程度高,有条件加快培育农业经营性服务组织,要重点支持发展病虫害统防统治、农机作业、农资供应、农产品贮运保鲜、流通营销等专业化服务。比如,四川省崇州市探索的“土地股份合作社+职业经理人+服务超市”三位一体的“农业共营制”模式,很有特点,值得借鉴。
五要加快培育新型职业农民。都市现代农业科技含量高,规模化种养业发展快,更需要有一支职业化的新型农民队伍。要充分发挥大城市教育资源集聚的优势,统筹利用好各类教育资源,加大农业职业教育和技术培训力度,培养造就一大批有文化、懂技术、会经营的新型职业农民,并使之成为发展都市现代农业的依靠力量。天津市在全国率先出台农民教育培训条例,每年培训职业农民3万人,值得肯定。同时,要加大对新型职业农民的政策扶持力度,帮助改善农业生产条件和装备水平,提高农业经营效益,使从事农业的农民得到与城镇职工相当的收入,使务农成为体面的职业,让“农民”从身份称谓回归职业称谓。作者:农业部部长 韩长赋

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